Doç. Dr. Cihan Erdönmez: Orman Kanunu’nun uygulanması ile İlgili yönetmelikler, ormanları rant kaynağı olarak görme anlayışının uzantısından öbür bir şey değil!

*İstanbul Üniversitesi-Cerrahpaşa Orman Fakültesi,
Ormancılık Siyaseti ve İdaresi Anabilim Kısmı,
Doç. Dr. Cihan Erdönmez

30 Kasım 2021 tarih ve 31675 sayılı Resmî Gazete’de biri 6831 sayılı Orman Yasası’nın 17’nci hususunun 3’üncü fıkrasının uygulanması ile ilgili, başkası tıpkı yasanın 18’inci unsurunun uygulanması ile ilgili iki farklı yönetmelik yayımlanmıştır.

Yönetmelikler uygulamacıya rehber olacak formda hazırlanan, kanunlarda belirtilen kararların uygulama ayrıntılarını içeren yasal düzenlemelerdir. Kanunlarda belirtilen temeller çerçevesinde ve onlara uygun olarak uygulamanın nasıl gerçekleşeceğine ait ayrıntılar yönetmeliklerde yer alır. Bu nedenle kelam konusu yönetmeliklerin temeli 6831 sayılı Orman Yasası’nın 17 ve 18’inci unsurlarıdır.

Bugün yayımlanan yönetmelikler temelde 2014 yılında tek bir yönetmelik biçiminde yürürlüğe giren (18.4.2014 tarih ve 28976 sayılı Resmî Gazete) Orman Kanunu’nun 17/3 ve 18’inci Unsurlarının Uygulama Yönetmeliği’nin iki başka yönetmelik haline getirilmiş halidir. 2014 yılında yayımlanan yönetmelik de bundan evvelki süreçte, Orman Yasası’nın ilgili unsurları sık sık değiştirildiği için 2015, 2016 ve 2017 yıllarında üç defa değiştirilmek zorunda kalmıştır.

Bu nedenle kelam konusu yönetmelikler yeni olmadığı üzere kanundan bağımsız da değildirler. Kamuoyunda, bu yönetmeliklerin, orman alanlarının daha evvel olmayan maksat ve münasebetlerle ormancılık dışı kullanımlara tahsis edilmesine imkan tanıdığı formunda bir görüşün ortaya çıkması çok yanlışsız sayılmaz.

Bununla birlikte evvelki yönetmelikte yer almayan azot, argon ve oksijen ayrıştırma tesisleri ile cezaevleri, adliyeler ve bunların ibadethaneleri ve müştemilatı üzere tesislerin yeni yönetmeliklerde yer aldığını görüyoruz. Ancak örneğin isimli hizmet binaları ve cezaevleri ile ilgili kararlar yasanın 17’inci unsurunda aslında bulunduğundan, yeni yönetmelikte bunların yer almasının çok şaşırtan olmadığını düşünüyorum.

Bu bahisteki asıl sorun bahse temel teşkil eden Orman Yasası ve onun çerçevesini çizen Anayasa’nın 169’uncu hususudur. Şöyle ki; Anayasa’nın 169’uncu unsuru orman alanlarının ormancılık dışı uygulamalara tahsisi ile ilgili en üst hukuk normudur. Kelam konusu hususun mevzuyla ilgili 2’inci fıkrası şu formdadır:

“Devlet ormanlarının mülkiyeti devrolunamaz. Devlet ormanları kanuna nazaran, Devletçe yönetilir ve işletilir. Bu ormanlar zamanaşımı ile mülk edinilemez ve kamu faydası dışında irtifak hakkına bahis olamaz.”

Görüldüğü üzere Anayasa, orman alanı tahsisleri ile ilgili olarak yıllardır lisana getirilen ‘üstün kamu faydası’ prensibi yerine sadece ‘kamu faydası’ unsurunu içermektedir.

Öteki yandan, hala yürürlükte olan 6831 sayılı Orman Yasası 1956 yılında yürürlüğe girmiştir. Yasa birinci yürürlüğe girdiğinde geçerli olan 1924 Anayasası’nda ormancılıkla ilgili bir unsur bulunmamaktadır. Bununla birlikte 6831 sayılı Orman Yasası’nın 16, 17 ve 18’inci hususları orman alanlarının ormancılık dışı kullanımlara tahsisine ait kararlar taşımaktadır(1). Orman Yasası 1956 yılında yürürlüğe girdiğinde, 16’ıncı unsur maden ocakları araştırma ve işletme, 17’inci husus ormanların korunması ve işletilmesi için zarurî tesisler ile genel sıhhati menfaat ve emniyet ile estetik ve turistik açıdan yapılacak bina ve tesisler, 18’inci unsur ise hızar, şerit, taş, kireç, kömür, terebentin, katran ve gibisi ocaklar için orman alanlarında müsaade verilmesini karara bağlamıştır.

Ortadan geçen 65 yıl içerisinde Orman Yasası’nda pek çok değişiklik yapılmıştır. Günün şartlarına nazaran maddelerde değişiklik yapılması zarurî olabilir. Bu doğaldır. Lakin 6831 sayılı Orman Yasası’nda yapılan değişiklikler ilginç bir formda iki periyotta ağırlaşmaktadır. Hal 1’de Orman Yasası’nda değişiklik yapan yasal düzenlemelerin sayılarına nazaran devirlere dağılımı, Hal 2’de de bu yasal düzenlemelerle değiştirilen Orman Yasası husus sayısının devirlere dağılımı gösterilmiştir.

Her iki haldeki datalar açık halde Orman Yasası’nın en çok 1980-1990 ortası ve 2000’li yıllarda değiştirildiğini ortaya koymaktadır. Her iki devrin de karakteristik özelliği, büyük oranda önceliği piyasa iktisadı olan, bütün kaynakları ve bu ortada ormanlar dâhil doğal kaynakları da öncelikle ekonomik bir gelir aracı olarak gören tek parti iktidarları periyodu olmasıdır. Hakikaten de bu periyotlarda yapılan yasa değişiklikleri incelendiğinde, yapılan değişikliklerin çok büyük çoğunluğunun ormanlardan daha fazla gelir elde etmeye odaklanan ve bu ortada ormanların korunması ve sürekliliğinden taviz veren değişiklikler olduğu görülecektir. Örneğin 6831 sayılı Orman Yasası’nda değişiklik yapan sadece 2010 yılından 2020 yılına kadarki toplam 18 yasa ya da KHK’dan 11 tanesi orman alanlarının ormancılık dışı kullanımlara tahsisini içeren 16, 17 ve 18’inci hususlardan en az birinde, ormancılık dışı kullanım sonlarını genişleten bir değişiklik yapmıştır.

Yapılan bu değişiklikler ile birlikte mevzuatı uygulamakla yükümlü kamu kurumu olan Orman Genel Müdürlüğü (OGM) üzerinde ağırlaştırılan siyasi baskıların ortak tesiri son yıllarda orman alanlarında verilen müsaadelerin hem sayısında hem de ölçüsünden inanılmaz bir artış yaşanmasına yol açmıştır. Aşağıdaki form, OGM bilgilerine nazaran, sadece 2012-2020 yılları ortasında verilen müsaadelerin sayı ve alan olarak dağılımını göstermektedir.

Görüldüğü üzere sadece 9 yıllık periyotta orman alanlarında yaklaşık 50 bin işletmenin kurulmasına müsaade verilmiş ve bu müsaadelerle yaklaşık 340 bin hektarlık orman alanının ormancılık dışı kullanımlara tahsisi gerçekleşmiş, yani bu alanlar resmi kayıtlarda orman olarak görünmeye devam ederken fiilen orman niteliklerini yitirmişlerdir. 1956 yılından bugüne verilen bütün müsaadelerin ölçüsünün yaklaşık olarak 750 bin hektardan biraz az olduğu düşünüldüğünde, bu müsaadelerin neredeyse yarısının son dokuz yılda verilmiş olduğu anlaşılacaktır. Bu da hem son yıllarda yapılan yasal değişikliklerin hem de ormancılık örgütü üzerinde oluşturulmuş ağır siyasal baskının açık sonucudur.

Üstte da belirtildiği üzere öbür tıp kullanımlara tahsis edilen orman alanları orman envanterinde orman olarak görünmeye devam etmektedir. Meğer bu alanlar fiilen orman olma özelliklerini kaybetmektedirler.

Öte yandan madencilik başta olmak üzere yapılan tahsislerde yasa ve yönetmeliklere uygun olmayan iş ve süreçler yapılmakta ve ormancılık örgütünün bunlara yönelik denetleme yetkisinin kullanmasının önüne yeniden siyasi baskılarla geçilmektedir. Yani durumun vahameti istatistiklere yansıyan sayılardan çok daha ürkütücüdür. Örneğin Sayıştay’ın Orman Genel Müdürlüğü ile ilgili 2020 yılı kontrol raporunda inceleme yapılan 649 maden müsaade alanından 152’sinde müsaadesiz yapılar ve müsaade hedefi dışında kullanımlar saptandığı, orman alanlarındaki maden işletmelerinde aktif kontrolün yapılmadığı, müsaadesiz yapılaşma ve müsaade emeli dışındaki kullanımlar için rastgele bir süreç yapılmadığı, rehabilitasyon çalışmalarının tam ve vaktinde yapılmadığı, maden işletmelerinden alınması gereken etraf ve ahenk bedelinin OGM tarafından talep edilmediği açıkça vurgulanmıştır. Mevcut yasa ve yönetmelikler çerçevesinde denetleme fonksiyonunu yerine getirmek isteyen, gerekli tutanakları tutan ormancıların üzerinde siyasi ve idari baskılar olduğu hususla ilgili çabucak herkes tarafından bilinmekte ve görmezden gelinmektedir.

Bütün bu nedenlerle asıl olan Anayasa’nın 169’uncu hususu ve Orman Yasası’nın ilgili unsurlarıdır. Anayasa’nın 169’uncu hususundaki açık nedeniyle Orman Yasası’nın ilgili hususları siyasetçilerin adeta oyuncağı haline gelmiştir.

Gerçekten 16 Kasım 2021 tarihinde TBMM Başkanlığı’na sunulan bir torba yasa teklifinde de Orman Yasası’nın 18’inci unsuru ile ilgili değişiklik önerisi bulunmaktadır. Bu değişiklik orman alanlarında verilecek ormancılık dışı kullanım müsaadelerini iki formda genişletecektir:

• Birincisi, unsurun eski halinde göl, baraj ve deniz yüzeyinde yapılan balık üretimi için karada yapılması zarurî tesislere ve yeraltında depolama alanı kurulmasına müsaade verilirken bu değişiklik ile orman içi su kaynakları (dereler ve akarsular) kullanılarak balık üretim yerleri kurulmasına da müsaade verilir hale gelmektedir.
• İkincisi, hususun eski halinde sırf balık üretimi için üstte belirtilen tesislerin kurulmasına müsaade verilirken bu değişiklikle midye ve istiridye üretimi için de üstte sayılan (karada yapılması zarurî tesisler ve yeraltında depolama alanları) tesislerin imaline müsaade verilir hale gelmektedir.

Kelam konusu değişiklik teklifi, yıllardır alışık olduğumuz muhtaçlık duyulan araziyi en ucuz arsa olarak görülen orman alanları ile karşılama ve ormanları sadece bir rant kaynağı olarak görme anlayışının bir uzantısından diğer bir şey değildir.

Hakikaten maddede mevcut olan balık üretimi ile ilgili tesislerin orman alanlarında yapılmasına da çok değil üç yıl evvel yapılan bir değişiklikle (19.4.2018 tarih ve 7139 sayılı yasa; Md. 11) müsaade verilmiştir. Hasebiyle şayet bu teklif TBMM’de kabul edilir ve yasalaşırsa Resmi Gazete’de bugün yayımlanan yönetmeliklerden 18’inci unsur ile ilgili olanın yine değiştirilmesi gerekecektir.

(1)Aynı vakitte Orman Yasası’ndaki Ek Madde-9 ve Süreksiz Madde-5 ile Turizmi Teşvik Yasası’nın 8’inci unsuru de mevzuyla ilgilidir.

TIKLAYIN – Orman kanununda değişiklik: “Kamu yararı” ve “zaruret” varsa yapılaşmaya müsaade çıktı